बजेट निर्माणमा संसदीय नियन्त्रण र प्रशासन सुधार

• पुराना संरचना, विकृत सोच, अराजकता, बढ्दो ऋणभार, राजनीतिक विरोध, कर्मचारी असहयोग, जनअपेक्षा र भू–राजनीतिक प्रभावबीच सुधार अघि बढाउनु नयाँ सरकारको प्रमुख चुनौती हो । जनादेशको सम्मान गर्दै सुशासनको प्रत्याभूति र दिगो विकासको प्रतिफल जनतासम्म पुर्‍याउनु सरकारको मुख्य जिम्मेवारी रहेको छ ।

• सानो तर दक्ष, बहुसीपयुक्त, जनमुखी र नतिजामुखी कर्मचारी प्रशासन सुनिश्चित गर्ने तथा सरुवा, बढुवा र वृत्ति विकासलाई अनुमानयोग्य बनाउने कानुन आवश्यक छ । यस्ता कानुनको प्रभावकारी कार्यान्वयनबाट नागरिकले व्यवहारमै सुधार अनुभूत गरेमात्र शासन प्रणाली टिकाउ हुन्छ, अन्यथा मुलुक निरन्तर प्रयोगशाला बनिरहनेछ ।

१. पृष्ठभूमि
लोकतान्त्रिक रुपमा संसद/सभाको गठन गर्नुको मुख्य उद्देश्य जनताका समस्या, आवश्यकता र आकांक्षालाई सदनमा छलफल गरी समाधान गर्न गराउन पहल गर्नु हो । यसका अतिरिक्त संसद/सभाको मुख्य कार्य भनेकै समयसापेक्ष कानुनी राज्यको अवधारणा, विधिको शासन, संविधानवाद, सुशासन र मानव अधिकारको सम्मान, संरक्षण र कार्यान्वयनका निम्ति आवश्यक कानुन बनाउनु हो । यसैगरी बनाएको कानुनको कार्यान्वयनको मापन गर्नु, सरकार र सरकारी निकायहरुलाई संसद/सभाप्रति जवाफदेही र उत्तरदायी बनाउन निगरानीको कार्यलाई ओभरसाइट फङ्सन्स् भनिन्छ ।

लोकतान्त्रिक राज्य व्यवस्थामा संसद/सभाले बजेट खर्च गर्ने स्वीकृति नदिएसम्म सरकार वा सरकारी निकायहरूले सार्वजनिक रकम खर्च गर्न पाउँदैनन् । बेलायतमा संसद र सरकारबीचको लामो संघर्षको परिणाम सार्वजनिक कोषमाथि संसदको नियन्त्रण रहने सिद्धान्त स्थापित भएको छ । बेलायतमा सन् १२१५ को महाअधिकारपत्रदेखि यस सिद्धान्तको विकास हुँदै सन् १६२८ को गौरवपूर्ण क्रान्तिपश्चात् जारी भएको बिल अफ राईट्स, १६८९ बाट बेलायतको संसदको सर्वोच्चता स्थापित हुन पुग्यो ।

सन् १७७६ को अमेरिकी स्वतन्त्रताको आन्दोलन जनप्रतिनिधिको नियन्त्रणमा मात्र कर लगाउने र राजस्व उठाउने अधिकार हुनुपर्छ भन्ने पृष्ठभूमिमा सन् १७७६ को अमेरिकी स्वतन्त्रताको आन्दोलन भएको थियो । जसको परिणाम राज्यकोषबाट सरकारले कंग्रेस (व्यवस्थापिका) को अख्तियारीबिना खर्च गर्न नपाउने कुरालाई संविधानमार्फत स्थापित गर्‍यो । आधुनिक राज्यहरूमा बजेटको नियन्त्रण जनप्रतिनिधिको सभा/संसदबाट हुने सर्वमान्य सिद्धान्त स्थापित छ । नेपालको संविधानले पनि यिनै सिद्धान्तहरुलाई आत्मसात गरेको छ ।

२. बजेट निर्माणको चक्र र परिणाम
सरकारी कोषमा जम्मा हुने गरी कर र राजस्व उठाउन संसदको कानुनी अख्तियारी बिना गर्न नसकिने सिद्धान्त स्थापित छ । यस्तै सरकारी ढिकुटी–कोषबाट खर्च गर्न संसद/सभाको स्वीकृति अनिवार्य आवश्यक हुन्छ । सरकारी ढिकुटी–कोषमाथि संसद/सभाले देहाय बमोजिम नियन्त्रण गर्दछ ।

(क) सरकारले बजेट प्रस्ताव तर्जुमा गर्नुपूर्व विनियोजन ऐन बमोजिम व्यय हुने आवश्यक रकमहरू खर्च गर्न, प्रस्ताव योजना बनाउन पूर्व संसद/सभा वा सम्बन्धित संसदीय समितिसँग छलफल गरी विनियोजन विधेयकको सिद्धान्त र प्राथमिकता सहितको सुझाब प्रतिवेदनका आधारमा सरकारले बजेट प्रस्ताव तयार गरी संसद/सभामा पेस गर्ने बजेट निर्माणको पहिलो चरण हो ।

(ख) संसदले संसद/सभामा पेस गरेको बजेट प्रस्ताव उपर संसदमा छलफल भई बजेट खर्च गर्न स्वीकृत दिने संशोधनसहित बजेट प्रस्ताव पारित गर्ने जस्ता कार्य गरी संसद/सभाले बजेटमाथि नियन्त्रण गर्दछ ।

(ग) खर्च कटौतीको प्रस्ताव राख्न सक्ने
संसद/सभाले सरकारले पेस गरेको बजेट प्रस्ताव उपर छलफल गरी खर्च गर्ने अख्तियारी प्रदान गरेपछि सरकार र सरकारी निकायहरूले संसद/सभाले स्वीकृति गरेको परिधिभित्र रही बजेट कार्यान्वयन गर्नुपर्ने हुन्छ । बजेट कानुनसम्मत र मितव्ययी रूपमा भए/नभएको सम्बन्धमा संसदीय समितिले निगरानी गरी आवश्यक निर्देशन जारी गरी बजेट कार्यान्वयनका सन्दर्भमा आवश्यक नियन्त्रण गर्दछ ।

(घ) संसद/सभाले स्वीकृत गरेको बजेट स्वीकृत सिद्धान्त र परिधिभित्र भए/नभएको सम्बन्धमा अन्तिम परीक्षण महालेखा परिक्षकबाट भई रायससहितको प्रतिवेदन संसद/सभा र सम्बद्ध संसदीय समिति (सार्वजनिक लेखा समिति) मा पेस भई संसदीय समितिले आवश्यक सुझाब दिएको निर्देशन कार्यान्वयनको स्थिति र गर्नुपर्ने कारबाहीसहितको प्रतिवेदन पेस गरी संसद/सभाले सरकार र सम्बन्धित निकायहरूलाई आवश्यक निर्देशन दिई बजेटको सदुपयोग गर्न र बेरुजु उपर आवश्यक कारबाही गरी संसदीय नियन्त्रण गर्दछ ।

३. बजेट निर्माण प्रक्रिया र वित्तिय अनुशासन
सरकारले संसद/सभामा वार्षिक बजेट (राजस्व र व्ययको अनुमान) पेश गर्नु अघि आर्थिक सर्वेक्षण पेश गर्नुपर्ने हुन्छ । नेपालको संविधानको धारा ११९ बमोजिम नेपाल सरकारले प्रत्येक आर्थिक वर्षको राजस्व र व्ययकोे अनुमान प्रत्येक वर्षको जेष्ठ महिनाको १५ गते संघीय संसदको दुवै सदनको संयुक्त बैठकमा पेश गर्नुपर्नेछ । प्रदेश सरकारले प्रत्येक वर्ष असार महिनाको १ गतेभित्र आगामी आर्थिक वर्षको राजस्व र व्ययको अनुमान प्रदेश सभामा गर्नुपर्ने व्यवस्था संविधानको धारा २०७ र अन्तर सरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन २०७४ को दफा २१ मा गरेको छ । राजस्व र व्ययको अनुमान संसद/सभामा पेश गर्दा सरकारले बजेट प्रस्तावमा राजस्वको अनुमान, सञ्चित कोषमाथि व्ययभार हुने आवश्यक रकमहरू र बिनियोजन ऐन बमोजिम व्यय हुने आवश्यक रकमहरू खुलाउनुपर्ने छ ।

सरकारले राजस्व र व्ययको अनुमान पेश गर्दा अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन, २०७४ को दफा २२ वमोजिम देहायको विवरण संलग्न हुनुपर्नेछ ।
(क) अघिल्लो आर्थिक वर्षमा गरिएको राजस्व अनुमान
अनुसार राजस्व संकलन भए/नभएको, खर्चअनुसार लक्ष्य हासिल भए/नभएको विवरण,

(ख) मध्यकालीन खर्च संरचना,
(ग) आगामी ३ आर्थिक वर्षको राजस्व, आय र अनुमानको प्रक्षेपण,
(घ) ऋण, लगानी तथा दायित्व सम्बन्धी विवरण,
(ङ) वित्तीय नीति,
(च) कर वा गैरकरमा छुट दिएको विवरण,
(छ) वैदेशिक सहायता प्राप्तिको विवरण ।

संसद/सभामा बजेट पेस भएपछि सम्बन्धित सदनको नियमावलीमा उल्लेख भए बमोजिम छलफल गरी बजेट प्रस्ताव स्वीकृत गर्ने, खर्च कटौती प्रस्ताव राख्न सक्ने, संशोधनसहित पारित गर्न सक्ने जस्ता अधिकार संसद/सभालाई हुनेछ । खर्च कटौती, प्रस्ताव नीतिमाथिको असहमति, मितव्ययितता सम्बन्धी वा चित्त नबुझेको विषयसँग सम्बन्धित विषयहरू हुन सक्नेछ ।

संसद/सभाले वित्तीय अनुशासन कायम राख्न आवश्यक निर्देश, सुझाब समय–समयमा दिन सक्नेछ । सरकारले संचित कोषमाथि व्ययभार हुने रकम बाहेकका अन्य रकम आफ्नो बजेटमा व्यवस्था गरी सम्बन्धित सभाबाट त्यस्तो बजेट स्वीकृत भएपछि मात्र खर्च गर्नुपर्ने हुन्छ । अनुदानको रकम जुन प्रयोजनका लागि प्राप्त भएको हो, सोही प्रयोजनका लागि प्रयोग गर्नुपर्दछ । बजेटमा पूँजीगत खर्चको रूपमा विनियोजन भएको रकम चालु खर्चमा रकमान्तर गर्न पाइने छैन । सरकारले आयव्ययको विवरण लेखा परीक्षण गरी सार्वजनिक गर्नुपर्नेछ । संसद/सभाले निगरानीको प्रक्रियाद्वारा वित्तीय अनुशासन कायम राख्न आवश्यक निर्देशनहरू दिन सक्नेछ ।

४. कर्मकाण्डी प्रक्रियामा सुधारको अपेक्षा
लोकतान्त्रिक व्यवस्था आफैं नै एक जिम्मेवार र उत्तरदायित्वपूर्ण व्यवस्था हो । सुशासन पाउने नागरिकको नैसर्गिक अधिकार भएकाले राज्यका निकायहरूले ठिक ढंगले कानुनसम्मत हुने किसिमबाट कार्यान्वयन गरेमा नै लोकतान्त्रिक व्यवस्थाले प्रतिफल दिन सक्दछ । संविधानले दिगो शान्ति, सुशासन, विकास र समृद्धिको जनआकांक्षा पुरा गर्ने संकल्प गरेको भए पनि व्यवहारमा वित्तीय अनुशासन कमजोर हुन पुगेको कारण मुलुकमा जेनजी विद्रोहको अवस्था सिर्जना भई सुशासनको निम्ति शासकीय सुधार आवश्यक ठान्न पुग्यो । यस तथ्यलाई मनन् गरी सरकार र सरकारी निकायहरूलाई बढी उत्तरदायी र जिम्मेवार बनाउन संसद/सभा र संसदीय समितिहरू बढी सक्रिय हुनु आवश्यक छ । यसैगरी संसद/सभा र संसदीय समितिहरूलाई दिएको निर्देशन, राय र सुझावहरूको कार्यान्वयन गर्ने तत्परता सरकार र सरकारी निकायहरूले गरेमा नै संसद/सभाको महत्व कायम भई शक्ति सन्तुलन र नियन्त्रणको व्यवस्था कै प्रभावकारिता सिद्ध हुन सक्दछ ।

संसदले सरकारललाई नियन्त्रण गर्दछ भन्ने सिद्धान्त रहेपनि व्यवहारमा सरकारले पेश गरेको बजेट महिनौसम्म छलफल भएपनि संसोधन नगर्ने परिपाटीले बजेट छलफल केवल कर्मकाण्डी जस्तो भएको विगतको अनुभव रहेको छ । संसदमा भएको छलफलका सकारात्मक कुराहरुलाई बजेटमा संसोधनसहित पारित गर्ने प्रणालीको विकास गर्न सकेमा नै संसदीय नियन्त्रणको प्रभावकारिता रहन सक्दछ ।
परम्परागत किसिमको कर्मकाण्डी प्रक्रियामा सुधार आवश्यक छ । सरकार संसदप्रति जवाफदेही र उत्तरदायी, सरकारको भूमिका बढी प्रभावकारी, न्यायपालिकाको भूमिका निष्पक्ष र सिर्जनशिल जस्ता कुरा हुन सकेमा नै संवैधानिक लोकतन्त्र गतिशिल र जिवन्त हुन सक्दछ ।

५. परिवर्तित सन्दर्भमा प्रशासन सुधार
नेपालको शासकीय सुधारको अभियानमा जुटेको छ । २०८२ भाद्र २३ र २४ को जेनजी विद्रोह/आन्दोलनको पृष्ठभूमिमा भएको २०८२ फागुन २१ को मध्यावधि निर्वाचनले पुराना राजनीतिक दलहरुको आकार खुम्चाइदिएको छ । नयाँ राजनीतिक दलले अत्यधिक बहुमत संख्या करिब दुई तिहाई प्रतिनिधिसभामा मत प्राप्त गरेको छ । निर्वाचनको परिणाम गठन भएको सरकारले २०८२ चैत १३ गते सपथ ग्रहण लगत्तै बसेको पहिलो बैठकले शासकीय सुधार सम्बन्धी एक सय कार्यसूचि स्वीकृत गरी प्रशासन सुधारको खाका प्रस्तुत गरेको छ ।

सरकारको समग्र कार्यसम्पादनलाई नतिजामुखी, परिणाममुखी, प्रभावकारी, मापनयोग्य र जवाफदेही बनाउन नतिजामा आधारित शासकीय प्रबन्ध लागु गर्ने उद्देश्यले शासकीय सुधारका निम्ति प्रशासनिक सुधार, पुनःसंरचना र मितव्ययिता, सार्वजनिक सेवा प्रवाह र गुनासो व्यवस्थापन, डिजिटल शासन, सुशासन, पारदर्शिता र भ्रष्टाचार नियन्त्रण, परियोजना व्यवस्थापनमा सुधार, राजस्व प्रशासनमा सुधार लगायतका शासकीय व्यवस्थाका बिभिन्न पक्षमा सुधार गर्ने प्रतिवद्धता सरकारले शासकीय सुधारसम्बन्धी एक सय कार्यसूचीमा व्यक्त गरेको छ । यस कार्यसूचिमा उल्लिखित कुराहरुलाई लागु गर्न समयसीमा निर्धारण गरेको हुँदा सुधार गर्ने सरकारको प्रतिवद्धता र कार्यान्वयन हुने अपेक्षा गरिएको छ ।

सुशासनका निम्ति प्रशासन सुधार गर्न सरकारले मन्त्रालयको संख्या घटाई १७ कायम गरेको छ । अनुत्पादक दोहोरो कार्यक्षेत्र भएको र अनावश्यक वित्तीय भार सिर्जना गर्ने बोर्ड, समिति, आयोजनाहरु खारेज वा एकीकरण गर्ने प्रतिवद्धता व्यक्त गरी कार्यान्वयनतर्फ अगाडि बढेको देखिन्छ । यस्तै सार्वजनिक प्रशासनलाई पूर्णतः राजनीतिक हस्तक्षेपबाट मुक्त गर्दै निष्पक्ष, तटस्थ र नागरिकप्रति उत्तरदायी बनाउन सार्वजनिक प्रशासनमा दलिय ट्रेड यूनियन खारेज गर्ने, कर्मचारीतन्त्रलाई उत्तरदायी, सेवामुखी, जनमुखी र उदाहरणीय बनाउन कर्मचारीको आचरणमा सुधार र व्यवसायिकतामा वृद्धि गर्ने प्रतिवद्धता व्यक्त गरेको देखिन्छ । यिनै पृष्ठभूमिमा निजामती सेवा ऐन तर्जुमा गरी लागु गर्ने नीतिगत अवधारणा प्रतिवद्धता मार्फत व्यक्त गरेको देखिन्छ ।

६. समस्या र चुनौती
वि. सं. २००७ सालदेखि पटक पटक संविधान र राजनीतिक व्यवस्था बदलिए पनि प्रवृत्ति र संस्कार बदल्न नसक्दा जनताको अपेक्षाअनुसार दिगो विकास, सुशासन र समृद्धि हासिल गर्न सकिएको छैन । संविधान, कानुन र नीतिगत व्यवस्थामा भ्रष्टाचारको रोकथाम र नियन्त्रण गरी शून्य सहनशिलता कायम गर्ने भनिए पनि विगतमा शासन संचालनमा बिचौलियाहरुको हालिमुहालीको कारण व्याप्त भ्रष्टाचार, अस्थिर सरकार, कमजोर सुशासन र अप्रभावकारी सेवा प्रवाहको अवस्था रह्यो । यिनै विकृतिहरुलाई अन्त्य गर्न भएको जेनजी आन्दोलनको परिणाम गठन भएको सरकारले विगतको प्रवृत्ति, विकृति र विसंगती अन्त्य गरी समृद्धि हासिल गर्ने कार्य निश्चय नै चुनौतीपूर्ण छ । यसका निम्ति दृढ राजनीतिक ईच्छाशक्ति, स्पष्ट मार्गचित्रसहित प्रभावकारी कार्यान्वयन गर्न विगतदेखिकै विसंगति र विकृतिलाई तोड्न सक्नुपर्दछ । शासकीय सुधारसम्बन्धी एक सय कार्यसूचिमा उल्लिखित व्यवस्थाहरुलाई ऐन/कानुनमा रुपान्तरण गरी प्रभावकारी कार्यान्वयनद्धारा जनताको सरकारप्रतिको जनअपेक्षा र विश्वास अभिवृद्धि गर्न दण्डहिनताको अन्त्य र जवाफदेहिताको संस्कृतिको विकास आवश्यक छ ।

पुरानो संरचना, विकृत सोच, अराजकता, बढ्दो ऋणको भार, प्रतिपक्षी राजनीतिक दलहरुको विरोध, दलिय आवद्ध कर्मचारीको असहयोग, बढ्दो जनअपेक्षा, भू–राजनीतिले पार्ने प्रभाव जस्ता समस्या र चूनौतीहरुको बीच सुधार गर्नुपर्ने जिम्मेवारी नयाँ सरकारमा रहेको छ । यसका निम्ति जनताको जनादेशको सम्मान गर्दै सुशासनको प्रत्याभूति र दिगो विकासको प्रतिफल जनतामा पुर्‍याउनुपर्ने सरकारको मुख्य जिम्मेवारी र चुनौती रहेको छ ।

७. निष्कर्ष
मुलुकको समृद्धिको निम्ति दृढ ईच्छाशक्ति भएको नेतृत्व, स्रोत साधनको समुचित व्यवस्थापन, सन्तुलित परराष्ट्र सम्बन्ध, उच्च राजनैतिक नैतिकता र दक्ष व्यवसायिक कर्मचारीका साथै सम्बन्धित सबैको सहयोगबाट नै प्रतिफल प्राप्त हुन सक्छ । संसदलाई प्रभावकारी बनाउने, सरकार जवाफदेही हुने र न्यायपालिका निष्पक्ष भई न्याय सम्पादन गर्ने जस्ता कार्य व्यवहारमा हुन सकेमा नै जनअपेक्षाअनुरुप समृद्धि सहज हुन सक्दछ । यस्तै कर्मचारी प्रशासनको आकार सानो, बहुसीप भएको कर्मचारी, उच्च मनोवलका साथ कार्यसम्पादन समयमै गर्न सक्ने जनमुखी र नतिजामुखी कर्मचारी प्रशासन, सरुवा, बढुवा र वृत्ति विकास अनुमानयोग्य हुने प्रणाली जस्ता कुराहरुको सुनिश्चितता हुने गरी कानुन बन्नुपर्ने र त्यस्तो कानुनको प्रभावकारी कार्यान्वयन हुनुपर्दछ । व्यवहारमा सुधार भएको अनुभूति आमजनताले गर्न सकेमा शासन प्रणाली टिकाउ हुन सक्दछ । अन्यथा मुलुक सधै प्रयोगशाला बनिरहनेछ ।